نبرد قدرت‌های بزرگ بر سر «اسنپ‌بک»: وتوی مسکو و پکن؛ انسداد نظارت یا لغو تحریم؟

به گزارش خبرآنلاین، تحولات اخیر در شورای امنیت سازمان ملل نشان‌دهنده این است که پرونده هسته‌ای ایران پس از سال‌ها مذاکره، توافق، خروج ایالات متحده از برجام و بروز مناقشه بر سر سازوکار «بازگشت خودکار تحریم‌ها»، به مرحله‌ای رسیده که در آن خود حقوق بین‌الملل به عرصه اصلی رقابت قدرت‌ها تبدیل شده است. رأی‌گیری اخیر در شورای امنیت، در ظاهر درباره تمدید مأموریت هیئت کارشناسان ناظر بر تحریم‌های ایران بود، اما در عمق‌تر، نزاع بر سر این پرسش بود که آیا سازوکارهای ایجادشده در چارچوب قطعنامه ۲۲۳۱ و برجام هنوز می‌توانند مبنای اقدام الزام‌آور شورای امنیت قرار گیرند یا خیر؟ روسیه و چین با استفاده از حق وتو مانع تصویب پیش‌نویس مورد حمایت آمریکا شدند. این پیش‌نویس با ۱۱ رأی موافق، دو رأی مخالف از روسیه و چین و دو رأی ممتنع از پاکستان و سومالی مواجه شد. اهمیت این تحول را نمی‌توان تنها در یک «وتوی روسی ـ چینی» خلاصه کرد. موضوع اصلی، مناقشه‌ای حقوقی درباره تفسیر برجام، قطعنامه ۲۲۳۱، سازوکار موسوم به اسنپ بک و حدود صلاحیت شورای امنیت است.

در یک سو، ایالات متحده و کشورهای اروپایی استدلال می‌کنند که تحریم‌های شورای امنیت پس از فعال‌شدن سازوکار بازگشت خودکار در سال ۲۰۲۵ دوباره برقرار شده‌اند و بنابراین سازوکارهای نظارت بر اجرای آنها نیز باید ادامه یابد. در سوی دیگر، روسیه، چین و ایران استدلال می‌کنند که اقدام کشورهای اروپایی برای فعال‌سازی این سازوکار از نظر حقوقی معتبر نبوده و چارچوب تحریم‌های پیشین در موعد مقرر پایان یافته است. به همین دلیل، از دیدگاه مسکو و پکن، تلاش برای تمدید سازوکار نظارت بر تحریم‌ها در واقع به معنای به‌رسمیت‌شناختن یک مبنای حقوقی است که آنها آن را نمی‌پذیرند.

برای درک رفتار روسیه و چین، باید یک نکته اساسی را از ابتدا روشن کرد. حمایت این دو کشور از ایران را نباید صرفاً در قالب «هم‌پیمانی سیاسی» یا مخالفت مشترک با ایالات متحده تحلیل کرد. بخشی از این رفتار در ساختار حقوقی‌ای ریشه دارد که خود برجام و قطعنامه ۲۲۳۱ ایجاد کرده‌اند. برجام در سال ۲۰۱۵ صرفاً یک توافق سیاسی معمولی نبود؛ بلکه توافقی بود که اجرای آن با قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت پیوند خورد و از طریق این قطعنامه، مجموعه‌ای از تعهدات، محدودیت‌ها و سازوکارهای نظارتی در چارچوب تصمیمات شورای امنیت قرار گرفت. بنابراین، پس از گذشت سال‌ها، اختلاف بر سر ایران در شورای امنیت به اختلاف بر سر «تفسیر حقوقی یک نظام چندلایه» تبدیل شده است.

در این نظام، یک طرف با استناد به عدم اجرای تعهدات هسته‌ای ایران معتقد است که طرف‌های برجامی می‌توانند از سازوکار بازگشت تحریم‌ها استفاده کنند؛ طرف دیگر معتقد است که شرایط سیاسی و حقوقی لازم برای استفاده از این سازوکار وجود نداشته است. در سال ۲۰۲۵، فرانسه، آلمان و بریتانیا سازوکار اسنپ بک را فعال کردند و تحریم‌های سازمان ملل علیه ایران از دید کشورهای غربی دوباره برقرار شد. روسیه و چین از ابتدا با مبنای حقوقی این اقدام مخالفت کردند و استدلال کردند که تحریم‌ها در نهایت در چارچوب زمانی تعیین‌شده برای قطعنامه ۲۲۳۱ خاتمه یافته‌اند. این اختلاف همچنان در سال ۲۰۲۶ ادامه دارد.

این اختلاف نمونه‌ای روشن از تعارض میان دو رویکرد به تفسیر اسناد بین‌المللی است. رویکرد نخست، بر «تفسیر کارکردی و هدف‌محور» تأکید می‌کند. یعنی اگر هدف قطعنامه ۲۲۳۱ جلوگیری از گسترش خطرات هسته‌ای و ایجاد سازوکار نظارت بر اجرای تعهدات بوده است، باید ابزارهای لازم برای تحقق این هدف همچنان قابل استفاده باشند. در مقابل، رویکرد دوم بر «تفسیر مضیق صلاحیت» تأکید می‌کند. شورای امنیت و دولت‌ها نمی‌توانند فراتر از حدود زمانی، متنی و رویه‌ای که در سند توافق شده است، اختیارات خود را توسعه دهند.

در حقوق بین‌الملل، این اختلاف اهمیت ویژه‌ای دارد، زیرا برخلاف نظام‌های حقوقی داخلی، یک دادگاه مرکزی با صلاحیت عمومی وجود ندارد که بتواند در کوتاه‌مدت چنین اختلافی را برای همه طرف‌ها حل کند. در نتیجه، تفسیر متن حقوقی با قدرت سیاسی، ساختار نهادی شورای امنیت و حق وتوی اعضای دائم درهم می‌آمیزد. این همان نقطه‌ای است که پرونده ایران از یک موضوع صرفاً هسته‌ای فراتر می‌رود و به نمونه‌ای از «حقوق بین‌الملل در شرایط رقابت قدرت‌های بزرگ» تبدیل می‌شود.

رأی ۱۷ سپتامبر دقیقاً در چنین بستری اتفاق افتاد. ایالات متحده می‌خواست مأموریت هیئت کارشناسانی که اجرای تحریم‌های ایران را رصد می‌کردند برای یک سال دیگر تمدید شود. اما روسیه و چین با وتوی خود مانع تصویب قطعنامه شدند. نکته بسیار مهم این است که این رأی‌گیری به معنای لغو تحریم‌های مورد اختلاف نبود. آنچه متوقف شد، ادامه مأموریت سازوکار مستقل نظارت و گزارش‌دهی بود. تحریم‌هایی که کشورهای غربی معتقدند در سال ۲۰۲۵ از طریق اسنپ بک دوباره برقرار شده‌اند، از نظر آنها همچنان برقرار هستند. بنابراین، نتیجه رأی‌گیری را باید بیشتر «انسداد سازوکار نظارت»، تا «لغو تحریم‌ها» دانست. این تمایز از نظر حقوقی بسیار مهم است.

تحریم و سازوکار نظارت بر تحریم دو مفهوم یکسان نیستند. ممکن است یک رژیم تحریمی از نظر حقوقی برقرار باشد، اما ابزارهای نهادی نظارت بر اجرای آن محدود یا متوقف شوند. در چنین شرایطی، مسئله اصلی به «قابلیت اجرا» تبدیل می‌شود. این در حالی است که حقوق بین‌الملل بدون سازوکارهای نظارت، گزارش‌دهی و واکنش به نقض، لزوماً از بین نمی‌رود، اما ظرفیت اجرایی و اثباتی آن کاهش پیدا می‌کند. از این منظر، اقدام روسیه و چین را می‌توان نوعی استفاده از «قدرت نهادی» در برابر قدرت اقتصادی و نظامی ایالات متحده دانست. ایالات متحده از شبکه تحریم‌های مالی، محدودیت‌های بانکی، کنترل فناوری و ظرفیت اقتصادی خود برای فشار بر ایران استفاده می‌کند؛ روسیه و چین در مقابل، در نهادی مانند شورای امنیت از امتیاز ساختاری خود یعنی حق وتو استفاده می‌کنند.

بنابراین رفتار چین و روسیه در شورای امنیت را اگر فقط به عنوان «حمایت از ایران» توصیف کنیم، بخشی از واقعیت را نادیده گرفته‌ایم. مسکو و پکن منافع مستقیمی در حفظ ظرفیت خود برای مخالفت با تفسیرهای یک‌جانبه از سازوکارهای شورای امنیت دارند. این موضوع به‌ویژه در شرایطی اهمیت پیدا می‌کند که ایالات متحده و متحدان اروپایی آن تلاش می‌کنند تحریم‌های بین‌المللی علیه ایران را مبنای فشار گسترده‌تر اقتصادی و سیاسی قرار دهند. موضع روسیه نیز در نشست‌های شورای امنیت این بوده است که سازوکار اسنپ بک از نظر حقوقی معتبر نیست و بنابراین اقدام برای تمدید مأموریت هیئت کارشناسان نیز بر مبنای حقوقی قابل قبول استوار نیست. چین نیز در کنار روسیه با این رویکرد همراه شده است.

در مقابل، ایالات متحده و متحدان اروپایی استدلال می‌کنند که بازگشت تحریم‌ها نتیجه استفاده قانونی از سازوکاری بوده که در قطعنامه ۲۲۳۱ پیش‌بینی شده است. بنابراین، اختلاف صرفاً بر سر اینکه «تحریم علیه ایران خوب است یا بد» نیست؛ اختلاف بر سر این است که «چه کسی و بر اساس کدام سند، حق دارد وضعیت حقوقی تحریم‌ها را تعیین کند. این پرسش، یکی از بنیادی‌ترین مسائل حقوق بین‌الملل معاصر است. آیا قواعد بین‌المللی مستقل از قدرت سیاسی عمل می‌کنند یا اجرای آنها تا حد زیادی تابع توازن قدرت در نهادهای بین‌المللی است؟ پرونده ایران پاسخ ساده‌ای ارائه نمی‌کند، اما نشان می‌دهد که هر دو عنصر همزمان حضور دارند.

متن حقوقی چارچوب بازی را تعیین می‌کند، اما قدرت دولت‌ها در شورای امنیت مشخص می‌کند که کدام تفسیر می‌تواند به تصمیم الزام‌آور تبدیل شود. در این چارچوب، برجام یک اثر حقوقی مهم بر جای گذاشته است که حتی پس از بحران‌های سیاسی و نظامی سال‌های اخیر، اصطلاحات، سازوکارها و ارجاعات حقوقی ایجادشده توسط آن همچنان در مرکز منازعات شورای امنیت قرار دارند. این موضوع نشان می‌دهد که یک توافق بین‌المللی ممکن است حتی پس از تضعیف سیاسی نیز «اثر حقوقی و نهادی» خود را برای سال‌ها حفظ کند.

به عبارت دیگر، یکی از ترکش‌های مهم برجام نه در سطح فنی برنامه هسته‌ای، بلکه در معماری حقوقی شورای امنیت باقی مانده است. کشورهای مختلف اکنون درباره معنای مقرراتی بحث می‌کنند که در زمان انعقاد برجام شاید کمتر کسی تصور می‌کرد در سال ۲۰۲۶ به یکی از محورهای اصلی تقابل قدرت‌های بزرگ تبدیل شود. از سوی دیگر، خود ترکیب رأی‌گیری ۱۱ رأی موافق در برابر دو رأی مخالف و دو رأی ممتنع نکته قابل توجهی دارد. اکثریت اعضای شورای امنیت با متن ایالات متحده همراه شدند، اما دو رأی مخالف از سوی اعضای دائم برای جلوگیری از تصویب آن کافی بود. این واقعیت بار دیگر نشان می‌دهد که شورای امنیت یک نهاد مبتنی بر اصل «اکثریت ساده» نیست. ساختار آن به گونه‌ای طراحی شده که پنج عضو دائم می‌توانند با وتو از تبدیل یک اکثریت سیاسی به تصمیم الزام‌آور جلوگیری کنند.

بنابراین، وتوی روسیه و چین را باید در سطح نهادی نیز تحلیل کرد. این اقدام نشان می‌دهد که حتی زمانی که یک دولت از حمایت گسترده اعضای شورای امنیت برخوردار است، در موضوعاتی که در صلاحیت تصمیم‌گیری شورا قرار می‌گیرند، بدون همراهی اعضای دائم نمی‌تواند الزام حقوقی مورد نظر خود را ایجاد کند. این مسئله برای ایران هم یک پیام حقوقی مشخص دارد، اما نباید آن را بیش از حد گسترده تفسیر کرد. وتو به معنای خروج ایران از نظام تحریم‌ها نیست و به معنای پایان اختلافات هسته‌ای نیز نیست. اثر مستقیم آن، ایجاد خلأ در سازوکار نظارت مستقل بر اجرای تحریم‌هاست.

به گزارش خبرآنلاین، خبرگزاری رویترز نیز گزارش کرده است که هیئت کارشناسان در عمل طی یک سال گذشته به دلیل نبود توافق بر سر اعضای آن فعال نبوده است؛ بنابراین رأی اخیر بیش از آنکه یک نظام نظارتی فعال را متوقف کند، مانع تمدید رسمی سازوکاری شد که از پیش با مشکل عملیاتی مواجه بود. این نکته، تحلیل ما را پیچیده‌تر می‌کند. اگر یک نهاد نظارتی از پیش فعال نبوده باشد، اهمیت رأی وتو فقط در عملکرد عملی آن نهاد خلاصه نمی‌شود. بلکه در «اصل مشروعیت و استمرار سازوکار» نهفته است.

روسیه و چین با وتوی خود اجازه ندادند شورای امنیت، از منظر حقوقی و نهادی، مسیر مورد نظر ایالات متحده برای ادامه نظارت بر رژیم تحریم‌ها را تثبیت کند. در نتیجه، حمایت روسیه و چین از ایران را باید در سه سطح همزمان فهمید: حمایت از تفسیر حقوقی خود درباره برجام و قطعنامه ۲۲۳۱، استفاده از حق وتو برای جلوگیری از تصمیم مورد حمایت ایالات متحده، و مخالفت با تبدیل اختلاف هسته‌ای ایران به مبنایی برای توسعه فشارهای یک‌جانبه و چندجانبه غرب.

اهمیت رأی اخیر زمانی بیشتر می‌شود که آن را در فضای پس از جنگ میان ایران، ایالات متحده و اسرائیل قرار دهیم. در چنین شرایطی، ابزارهای دیپلماتیک و حقوقی دیگر صرفاً مکمل ابزارهای امنیتی نیستند؛ بلکه به یکی از میدان‌های اصلی مدیریت پیامدهای جنگ تبدیل شده‌اند. هر طرف تلاش می‌کند پس از تغییر موازنه میدانی، موقعیت حقوقی و نهادی خود را نیز تثبیت کند. برای ایالات متحده، حفظ رژیم تحریم‌های سازمان ملل و سازوکار نظارت بر اجرای آن بخشی از تلاش برای جلوگیری از کاهش فشار بین‌المللی بر ایران است. برای روسیه و چین، جلوگیری از تثبیت یک تفسیر حقوقی که به کشورهای غربی اجازه دهد سازوکارهای تحریمی را بدون اجماع جدید در شورای امنیت ادامه دهند، اهمیت راهبردی دارد. در نتیجه، شورای امنیت عملاً به امتداد دیپلماسی پس از جنگ تبدیل شده است. این همان جایی است که نظریه «قدرت نهادی» اهمیت پیدا می‌کند. در نظام بین‌الملل، دولت‌ها فقط با ارتش، اقتصاد و فناوری رقابت نمی‌کنند؛ بلکه با استفاده از قواعد و نهادهای بین‌المللی نیز قدرت اعمال می‌کنند.