تحول جدید در تحریم‌های آمریکا: تأثیر قانون گراهام بر اقتصاد ایران و روسیه

به گزارش خبرآنلاین، امضای قانون لیندسی گراهام را نمی‌توان صرفاً یک تحول تقنینی دیگر در مجموعه گسترده تحریم‌های ایالات متحده علیه روسیه و ایران دانست. اهمیت این قانون در سطحی عمیق‌تر، به تغییر تدریجی منطق حاکم بر سیاست تحریم‌های آمریکا بازمی‌گردد. در این تغییر، تحریم دیگر صرفاً ابزاری برای محدود کردن مستقیم دولت هدف نیست، بلکه به سازوکاری برای بازطراحی رفتار اقتصادی بازیگران ثالث، کنترل شبکه‌های تجاری و مالی و افزایش هزینه همکاری با دولت‌های تحریم‌شده تبدیل می‌شود. این تحول از منظر نظری، اهمیت ویژه‌ای دارد.

در ادبیات روابط بین‌الملل، تحریم اقتصادی به‌عنوان نوعی ابزار اجبار اقتصادی شناخته می‌شود که می‌کوشد بدون توسل مستقیم به نیروی نظامی، هزینه رفتار نامطلوب را افزایش دهد و محاسبه هزینه ـ فایده دولت هدف را تغییر دهد. اما تجربه چند دهه اخیر نشان داده است که اثربخشی تحریم صرفاً به شدت فشار بر کشور هدف وابسته نیست، بلکه به میزان توانایی تحریم‌کننده در کنترل شبکه‌های مالی، بانکی، بیمه‌ای، حمل‌ونقل، فناوری و تجارت بین‌المللی نیز بستگی دارد. در این چارچوب، آنچه قانون جدید گراهام را مهم می‌کند، حرکت بیشتر آمریکا از منطق «تحریم کشور هدف» به سمت «مدیریت شبکه پیرامون کشور هدف» است.

این قانون از یک سو ساختار تحریم علیه روسیه را گسترش می‌دهد و بخش‌های انرژی و دفاعی، مقام‌های روس، مؤسسات مالی و شبکه موسوم به ناوگان سایه را هدف قرار می‌دهد و از سوی دیگر، امکان اعمال تعرفه‌های بسیار سنگین بر کالاهای روسی و تعرفه‌های تا سقف ۱۰۰ درصد بر کالاهای کشورهایی را فراهم می‌کند که در خرید انرژی روسیه یا تسهیل دور زدن تحریم‌های نفتی این کشور قرار گیرند. این نکته از نظر حقوق اقتصادی بین‌المللی بسیار مهم است، زیرا دامنه اثرگذاری قانون را از روابط دوجانبه واشنگتن ـ مسکو فراتر می‌برد و به روابط تجاری واشنگتن با دولت‌های ثالث نیز تسری می‌دهد.

در عین حال، بخش مربوط به ایران از جنس دیگری است. قانون جدید در وهله نخست یک نظام تحریمی کاملاً جدید برای ایران ایجاد نکرده، بلکه اعتبار قانون تحریم‌های ایران مصوب ۱۹۹۶ را پنج سال دیگر، تا ۲۰۳۱، تمدید کرده است. بنابراین، اگر بخواهیم اثر مستقیم قانون بر ایران را دقیق ارزیابی کنیم، نباید از تعبیر «تحریم جدید ایران» به معنای ایجاد مجموعه‌ای کاملاً مستقل از محدودیت‌های قبلی استفاده کنیم. اثر مهم‌تر آن در تثبیت و استمرار معماری حقوقی تحریم‌های ایران و قرار دادن ایران در یک چارچوب تقنینی مشترک با سیاست فشار اقتصادی علیه روسیه است.

درک اهمیت این قانون بدون توجه به مفهوم «قدرت ساختاری» در اقتصاد سیاسی بین‌المللی دشوار است. قدرت یک دولت تنها در توانایی آن برای اعمال فشار مستقیم بر دولت دیگر خلاصه نمی‌شود، بلکه زمانی عمیق‌تر می‌شود که آن دولت بتواند قواعد، مسیرها و زیرساخت‌هایی را که دیگران برای تجارت و مبادلات مالی به آنها نیاز دارند، کنترل کند. از سوی دیگر سلطه دلار، نقش بانک‌های آمریکایی و مؤسسات مالی متصل به نظام مالی ایالات متحده، اهمیت بازار آمریکا، نظام بیمه و کشتیرانی بین‌المللی و دسترسی به فناوری‌های حساس، مجموعه‌ای از نقاط اتصال ایجاد کرده‌اند که می‌توانند برای اعمال فشار بر بازیگران خارجی مورد استفاده قرار گیرند.

از همین منظر، تحریم ثانویه را می‌توان نوعی «قدرت شبکه‌ای» دانست. در تحریم اولیه، دولت تحریم‌کننده مستقیماً اتباع و شرکت‌های خود را از تعامل با دولت هدف منع می‌کند. اما در تحریم ثانویه، موضوع تغییر می‌کند چرا که یک شرکت چینی، هندی، اماراتی، ترکیه‌ای یا هر بازیگر اقتصادی دیگری ممکن است اساساً تابع حقوق آمریکا نباشد، اما اگر بخواهد همزمان با ایران یا روسیه همکاری اقتصادی داشته باشد و از بازار یا نظام مالی آمریکا نیز استفاده کند، با یک انتخاب پرهزینه مواجه می‌شود. در چنین شرایطی، تحریم‌کننده الزاماً نیاز ندارد تمام مبادلات کشور هدف را کنترل کند. کافی است هزینه دسترسی به بخش‌های مهم شبکه اقتصادی جهانی را بالا ببرد.

این همان نقطه‌ای است که قانون گراهام از نظر نظری اهمیت پیدا می‌کند. قانون جدید صرفاً درباره روسیه نیست؛ بلکه درباره رابطه روسیه با سایر اقتصادهاست. قدرت واقعی این قانون در این است که می‌کوشد رفتار خریداران، واسطه‌ها، شبکه‌های انتقال انرژی، شرکت‌های کشتیرانی و تسهیل‌کنندگان دور زدن تحریم را نیز وارد محاسبه تحریمی کند. این منطق در مورد ایران اهمیت مضاعفی دارد. اقتصاد ایران طی سال‌های گذشته تجربه طولانی‌مدتی از تحریم‌های اولیه و ثانویه داشته است. بنابراین، برای تهران مسئله اصلی دیگر صرفاً این نیست که چه نهادی در واشنگتن تحریم شده است، بلکه مسئله مهم‌تر آن است که شرکای تجاری، بانک‌ها، شرکت‌های حمل‌ونقل، بیمه‌ها و واسطه‌های مالی تا چه اندازه حاضرند ریسک همکاری با ایران را بپذیرند.

به بیان دیگر، اثر تحریم‌ها در بسیاری از موارد نه از طریق «ممنوعیت حقوقی مطلق» بلکه از طریق «افزایش ریسک اقتصادی» ایجاد می‌شود. حتی در شرایطی که یک معامله از نظر حقوق داخلی کشور ثالث ممنوع نباشد، احتمال قرار گرفتن در معرض تحریم آمریکا می‌تواند بانک یا شرکت را به سمت عدم انجام معامله سوق دهد. این پدیده در ادبیات تحریم‌ها با مفهوم بیش‌احتیاطی قابل توضیح است. یعنی شرکت خصوصی برای جلوگیری از ریسک احتمالی، فراتر از الزام صریح قانون عمل می‌کند. قانون گراهام این منطق را یک گام دیگر توسعه می‌دهد، زیرا برای نخستین بار در این چارچوب، ابزار تعرفه‌ای با ابزار تحریمی در مقیاسی بسیار گسترده‌تر ترکیب شده است.

بر اساس قانون، رئیس‌جمهور می‌تواند بر کالاهای کشورهای مشخصی که در خرید انرژی روسیه یا تسهیل دور زدن تحریم‌های نفتی روسیه نقش دارند، تعرفه‌هایی تا سقف ۱۰۰ درصد اعمال کند. همچنین برای کالاهای روسی اختیار تعرفه‌ای بسیار بالاتری، تا سقف ۵۰۰ درصد، پیش‌بینی شده است. این ترکیب از نظر نظری بسیار قابل توجه است. تحریم کلاسیک عمدتاً بر دسترسی مالی، دارایی‌ها و اشخاص متمرکز بود. تعرفه اما مستقیماً بر رابطه تجاری اثر می‌گذارد. ترکیب این دو ابزار به واشنگتن اجازه می‌دهد فشار را هم در سمت عرضه و هم در سمت تقاضای اقتصاد بین‌المللی افزایش دهد.

در مورد روسیه نیز، هدف روشن است. کاهش درآمدهای حاصل از صادرات انرژی و افزایش هزینه برای کشورهایی که به خرید انرژی روسیه ادامه می‌دهند. در نتیجه، آنچه شکل گرفته یک «معماری فشار چندلایه» است که شامل تحریم اشخاص، تحریم بانک‌ها، تحریم بخش انرژی، مقابله با ناوگان سایه، فشار بر واسطه‌ها و در نهایت استفاده از تعرفه علیه بازیگران ثالث می‌شود. این معماری به مراتب پیچیده‌تر از تحریم‌های سنتی است و می‌تواند آثار خود را در خارج از مرزهای روسیه نیز ایجاد کند.

اما در مورد ایران باید میان دو مسئله تفکیک قائل شد. نخست، آنچه قانون مستقیماً علیه ایران انجام می‌دهد و دوم، آنچه قانون به صورت غیرمستقیم در محیط بین‌المللی فعالیت اقتصادی ایران ایجاد می‌کند. از نظر مستقیم، مهم‌ترین تغییر حقوقی تمدید قانون تحریم‌های ایران تا سال ۲۰۳۱ است. این تمدید به این معناست که بخشی از مبنای قانونی فشار آمریکا بر معاملات مرتبط با بخش انرژی و برنامه‌های تسلیحاتی ایران برای یک دوره طولانی‌تر تثبیت شده است. در نتیجه، بازیگران اقتصادی خارجی با یک وضعیت موقت و کوتاه‌مدت مواجه نیستند، بلکه با استمرار یک چارچوب حقوقی مواجه خواهند بود.

این مسئله از منظر سرمایه‌گذاری و تصمیم‌گیری اقتصادی اهمیت دارد. یکی از مشکلات اساسی تحریم، ایجاد عدم قطعیت است. شرکت خارجی حتی اگر در یک مقطع زمانی بتواند با ایران معامله کند، باید احتمال تغییر سیاست تحریمی آمریکا را نیز در تصمیم خود لحاظ کند. هرچه افق زمانی تحریم طولانی‌تر شود، ریسک حقوقی و اقتصادی نیز می‌تواند در محاسبات شرکت‌ها نهادینه‌تر شود. اما اثر مهم‌تر قانون گراهام ممکن است غیرمستقیم باشد. ایران و روسیه در سال‌های اخیر هر دو در تلاش بوده‌اند بخشی از محدودیت‌های ناشی از تحریم‌های غرب را از طریق توسعه روابط اقتصادی با کشورهای ثالث، استفاده از ارزهای غیردلاری، مسیرهای حمل‌ونقل جایگزین، شبکه‌های واسطه‌ای و سازوکارهای پرداخت جدید کاهش دهند.

قانون جدید دقیقاً بر نقطه‌ای تمرکز می‌کند که این شبکه‌ها اهمیت پیدا می‌کنند. اگر واشنگتن بتواند برای خرید انرژی روسیه یا کمک به دور زدن تحریم‌های روسیه هزینه‌های قابل توجهی برای کشورهای ثالث ایجاد کند، در واقع با یک اثر ثانویه بر محیط اقتصادی ایران نیز مواجه خواهیم شد. زیرا بسیاری از همان کشورها، بانک‌ها، بنادر، شرکت‌های کشتیرانی و شبکه‌های مالی می‌توانند در تجارت ایران نیز نقش داشته باشند. به همین دلیل، تحلیل آینده تحریم‌های ایران نباید صرفاً با شمارش نام شرکت‌ها و اشخاص تحریم‌شده انجام شود. باید شبکه ارتباطی اقتصاد ایران با اقتصادهای ثالث مورد توجه قرار گیرد.

ممکن است یک بانک یا شرکت مشخص مستقیماً هدف قانون جدید نباشد، اما اگر فعالیت آن همزمان با روسیه و ایران باشد، ارزیابی ریسک آن شرکت ممکن است تغییر کند. این وضعیت را می‌توان «هم‌افزایی تحریم‌ها» نامید. منظور آن نیست که قانون گراهام الزاماً تحریم تازه‌ای علیه تمام روابط اقتصادی ایران ایجاد کرده است. چنین برداشتی از متن قانون دقیق نیست. مسئله این است که دو رژیم تحریمی، روسیه و ایران، در برخی شبکه‌های تجاری و مالی به یکدیگر نزدیک شده‌اند و هرچه سیاست آمریکا نسبت به شبکه‌های دورزننده تحریم سخت‌تر شود، هزینه فعالیت در این شبکه‌ها نیز افزایش می‌یابد.

در اینجا تجربه جنگ و بحران‌های امنیتی سال ۲۰۲۶ نیز اهمیت پیدا می‌کند. تنش‌های مستقیم میان ایران، اسرائیل و آمریکا در سال جاری نشان داده‌اند که سیاست فشار اقتصادی دیگر از سیاست امنیتی جدا نیست. در شرایطی که منطقه خاورمیانه با بی‌ثباتی ژئوپلیتیک، اختلال احتمالی در مسیرهای انرژی و رقابت شدید میان قدرت‌های منطقه‌ای و جهانی مواجه است، تحریم به بخشی از ابزار کلی مدیریت بحران تبدیل می‌شود. در چنین محیطی، هدف تحریم لزوماً فقط تغییر رفتار دولت هدف نیست. تحریم می‌تواند برای شکل دادن به محیط تصمیم‌گیری آن دولت نیز استفاده شود؛ یعنی دولت هدف بداند که هرگونه گسترش همکاری با دولت تحریم‌شده دیگری ممکن است هزینه‌های جدیدی ایجاد کند.

قانون گراهام از این منظر قابل توجه است، زیرا روسیه و ایران را در یک قاب تقنینی واحد قرار می‌دهد؛ هرچند شدت و نوع محدودیت‌های اعمال‌شده علیه آنها یکسان نیست. این موضوع برای تهران از یک جهت دیگر نیز مهم است. روسیه و ایران هر دو از صادرکنندگان عمده انرژی هستند و هر دو تجربه طولانی تحریم‌های غربی را دارند. بنابراین، سیاست آمریکا در قبال یکی می‌تواند بر محاسبات اقتصادی دیگری اثر بگذارد. اگر مسکو برای حفظ درآمدهای انرژی خود به بازارهای جدید و مسیرهای پرداخت جایگزین وابسته‌تر شود، رقابت برای بازارهای انرژی، سرمایه، حمل‌ونقل و خدمات مالی نیز می‌تواند افزایش پیدا کند.

در نتیجه، اثر قانون گراهام بر ایران را باید در دو سطح دید: سطح نخست، استمرار قانونی تحریم‌های ایران تا ۲۰۳۱؛ سطح دوم، تغییر در محیط ژئوپلیتیک و اقتصادی پیرامون ایران از طریق تشدید فشار بر شبکه‌های مرتبط با روسیه. سطح دوم ممکن است در بلندمدت از نظر اقتصادی مهم‌تر از سطح اول باشد، زیرا رفتار بازیگران ثالث را تحت تأثیر قرار می‌دهد.

بنابراین مهم‌ترین تحول ایجادشده با قانون گراهام را شاید بتوان در تغییر مفهوم «هدف تحریم» خلاصه کرد. در گذشته، هدف اصلی تحریم‌ها دولت، شرکت یا شخصی بود که مستقیماً در کشور مورد نظر قرار داشت. در معماری جدید، هدف فقط آن بازیگر نیست، بلکه «رابطه» میان آن بازیگر و شبکه جهانی نیز به هدف تبدیل می‌شود.